Diagnostic RPS dans la fonction publique : cadre, instances et méthode

Ce que la fonction publique impose en matière de diagnostic RPS

Les employeurs publics sont tenus, comme les employeurs privés, de prendre les mesures nécessaires pour assurer la sécurité et protéger la santé physique et mentale des agents (article L4121-1 du Code du travail), et d’évaluer les risques professionnels dans un document unique. La fonction publique ajoute à ce socle un texte propre, le protocole d’accord du 22 octobre 2013 relatif à la prévention des risques psychosociaux, signé pour les trois versants, qui fixe la manière de conduire ce diagnostic.

Le plan d’évaluation et de prévention des RPS

L’accord-cadre demande à chaque employeur public de réaliser, au niveau local, un diagnostic partagé des facteurs de risques psychosociaux. Ce diagnostic est présenté et débattu dans l’instance compétente en santé et sécurité, après l’avoir associée en amont, puis intégré au document unique d’évaluation des risques professionnels. Les propositions d’amélioration qui en découlent rejoignent le programme annuel de prévention des risques professionnels et d’amélioration des conditions de travail.

Le texte prévoyait des plans initiés en 2014 et achevés en 2015, mais il les présente comme une démarche pérenne. Chaque actualisation du document unique et chaque programme annuel de prévention doivent être l’occasion d’analyser, d’actualiser et d’enrichir le diagnostic. Une collectivité, un établissement hospitalier ou un service de l’État qui n’a pas revu son diagnostic depuis 2015 s’écarte donc de la démarche prévue par l’accord. Le site Santé au travail dans la fonction publique recense les trois circulaires de 2014 qui ont décliné l’accord dans chaque versant.

La grille d’analyse attendue

L’accord-cadre précise que le diagnostic analyse les situations de travail selon les dimensions de risques identifiées par le collège d’expertise dirigé par Michel Gollac. Ces six familles couvrent l’intensité et le temps de travail, les exigences émotionnelles, le manque d’autonomie, la dégradation des rapports sociaux, les conflits de valeurs et l’insécurité de la situation de travail. Utiliser cette grille rend le diagnostic lisible par les représentants du personnel, les services de médecine de prévention et les conseillers de prévention, qui la connaissent.

Les instances à associer depuis la réforme de 2019

L’accord-cadre de 2013 désigne le comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail comme l’instance pivot de la démarche. La loi du 6 août 2019 de transformation de la fonction publique a fusionné les comités techniques et les CHSCT en une instance unique, le comité social d’administration dans la fonction publique de l’État, le comité social territorial dans la fonction publique territoriale et le comité social d’établissement dans la fonction publique hospitalière. Une formation spécialisée en matière de santé, de sécurité et de conditions de travail y est instituée, obligatoirement à partir de 200 agents dans les collectivités et établissements territoriaux. Ces instances ont été installées à l’issue du renouvellement général de décembre 2022.

C’est désormais cette formation spécialisée, ou le comité lui-même en dessous du seuil, qu’il faut associer aux deux phases que l’accord distingue, le diagnostic puis les préconisations. L’accord insiste aussi sur la participation des agents, dont l’expertise sur le travail réel est jugée nécessaire pour identifier les causes et faire accepter le diagnostic. Un questionnaire diffusé sans concertation préalable ni restitution respecte mal cet esprit, même lorsqu’il est techniquement solide.

Conduire le diagnostic en quatre étapes

Le guide méthodologique de la DGAFP consacré à l’identification, l’évaluation et la prévention des RPS dans la fonction publique découpe la phase de diagnostic en quatre étapes, que nous reprenons dans nos interventions auprès d’employeurs publics.

Préparer le diagnostic et établir les indicateurs

La préparation fixe le périmètre, les unités de travail, le calendrier et les règles d’anonymat, avec un groupe de pilotage où siègent des représentants de la formation spécialisée, la médecine de prévention et un conseiller de prévention. Elle rassemble aussi les indicateurs déjà disponibles, comme l’absentéisme par service, les demandes de mobilité, les signalements inscrits au registre santé et sécurité ou les situations portées devant l’instance.

Réaliser les investigations

Le recueil combine en général un questionnaire adressé à l’ensemble des agents du périmètre et des entretiens ou groupes de travail sur des situations précises. Le choix de l’outil dépend de la taille des unités de travail et des moyens disponibles, et nous le détaillons dans notre comparatif des questionnaires RPS. Dans les petites unités, où l’anonymat d’un questionnaire ne peut pas être garanti, les entretiens collectifs prennent le relais.

Exploiter les informations recueillies

L’analyse croise les résultats du questionnaire, les éléments qualitatifs et les indicateurs pour identifier les facteurs de risque prépondérants et les unités de travail les plus exposées. Le guide de la DGAFP présente cette étape comme la plus délicate, parce que c’est là que les constats prennent la forme de risques à inscrire dans le document unique. Elle demande des compétences en psychologie du travail ou en ergonomie, et une attention particulière aux situations individuelles révélées pendant les entretiens.

Restituer le diagnostic

La restitution s’adresse à l’autorité territoriale ou au chef de service, à l’instance compétente et aux agents qui ont participé. Elle présente les résultats par unité de travail sans jamais permettre d’identifier une personne, puis ouvre la phase des préconisations, conduite avec la formation spécialisée. Les mesures retenues sont inscrites au programme annuel de prévention avec un responsable et une échéance.

Les points propres aux employeurs publics

Plusieurs caractéristiques de la fonction publique pèsent sur la conduite du diagnostic. L’organisation en services et en sites distincts, parfois éloignés, oblige à définir des unités de travail assez fines pour être utiles et assez larges pour protéger l’anonymat. Les métiers exposés au public, de l’accueil aux soins en passant par la police municipale ou l’action sociale, appellent une lecture attentive des exigences émotionnelles et des violences externes. Les réorganisations, mutualisations et transferts de compétences, enfin, créent une insécurité de la situation de travail qui mérite d’être explorée pour elle-même.

Le calendrier compte aussi. Un diagnostic lancé à quelques mois d’une échéance électorale, d’une fusion de services ou d’un changement de direction risque d’être perçu comme un outil de cette transition, et sa restitution d’être reportée. Fixer avec l’instance une date de restitution dès le lancement limite ce risque.

Faire appel à un prestataire extérieur

Beaucoup d’employeurs publics s’appuient sur les ressources internes, conseillers de prévention, médecine de prévention ou service de prévention du centre de gestion pour les collectivités affiliées. Un prestataire extérieur se justifie lorsque l’instance demande une analyse indépendante, lorsque le climat social rend difficile une démarche conduite en interne ou lorsque les moyens manquent pour mener les entretiens. Le recours suit alors les règles de la commande publique, et le cahier des charges gagne à reprendre la méthode de l’accord-cadre et du guide de la DGAFP.

Notre audit RPS suit cette démarche, du cadrage avec les parties prenantes à la restitution des priorités d’action, et produit des éléments présentés par unité de travail pour l’actualisation du document unique. Pour un suivi plus régulier des conditions de travail entre deux diagnostics, un baromètre QVCT peut prendre le relais. Les obligations communes à tous les employeurs sont détaillées dans notre article sur les RPS et les obligations de l’employeur.